Coparticipación federal: la Corte Suprema dictó medida cautelar en favor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
El 21 de diciembre de 2022 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“CSJN”) dictó una medida cautelar en favor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (“CABA” o la “Ciudad”), por la cual ordena que el Estado Nacional le entregue a la Ciudad el 2,95% de la masa de fondos coparticipables definida en el artículo 2 de la Ley N° 23.548. Las transferencias correspondientes se deberán realizar en forma diaria y automática por el Banco de la Nación Argentina. Asimismo, ordenó al Estado Nacional a que se abstenga de aplicar la Ley N° 27.606 durante la tramitación del proceso.
La controversia se inició a raíz del dictado del Decreto N° 735/2020 del 9 de septiembre de 2020, que redujo la participación de la Ciudad al 2,32% de lo recaudado por los impuestos nacionales establecidos en el artículo 2 de la Ley N° 23.548 hasta la aprobación por parte del Congreso de la Nación de la transferencia de las facultades y funciones de seguridad en las materias no federales ejercidas por la Ciudad. El Decreto también dispuso fijar en el 1,40% la participación de la Ciudad en la recaudación de dichos impuestos a partir de la aprobación por parte del Congreso de la Nación de la transferencia de facultades y funciones mencionadas.
Posteriormente, en diciembre de 2020, se sancionó la Ley N° 27.606, que aprobó el “Convenio de Transferencia Progresiva a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de Facultades y Funciones de Seguridad en Todas las Materias No Federales Ejercidas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (el “Convenio de Transferencia”), celebrado entre el Estado Nacional y el Gobierno de la Ciudad.
Dicha ley dispuso que, hasta la entrada en vigencia del Convenio de Transferencia, el Estado Nacional transferirá en forma mensual y automática la doceava parte de pesos veinticuatro mil quinientos millones ($24.500.000.000) a cuenta del monto que finalmente se acuerde, suma susceptible de actualización conforme a un índice combinado previsto en la misma ley.
De esta forma, a partir de su entrada en vigencia, la participación de la Ciudad en la masa coparticipable quedó reducida al 1,40% de la misma, además de la asignación mencionada en el párrafo anterior. Cabe destacar que previamente la Ciudad recibía el 3,5% de la misma, como resultado de los Decretos N° 194/2016 y 399/2016 y de la Ley N° 27.429 (que aprobó el Consenso Fiscal del 16 de noviembre de 2017), que, en todos los casos, fueron establecidos con el acuerdo de la CABA.
Por este motivo, el Gobierno de la Ciudad inició una acción de inconstitucionalidad ante la CSJN y solicitó el dictado de una medida cautelar, que fue concedida en los términos descriptos más arriba.
La CSJN asigna a la Ciudad, a partir de la entrada en vigencia de la reforma constitucional del año 1994, el carácter de “ciudad constitucional federada” (conforme el artículo 129 de la Constitución Nacional), destacando que la demora en el establecimiento del sistema definitivo de coparticipación que ordena el artículo 75, inciso 2 de la Constitución Nacional (“derecho intra-federal”), le impide en la actualidad ocupar el puesto que le corresponde en el federalismo organizado por la Constitución.
En función de lo anterior, a partir del Decreto N° 703/2003 se estableció una solución consistente en que los recursos coparticipados a la Ciudad provendrán exclusivamente de la cuota que, según el artículo 3 de la Ley N° 23.548, corresponden a la Nación en la distribución primaria, sin disminuir la participación de las provincias. Asimismo, el modelo del mencionado decreto supone la concurrencia de voluntades entre la Nación y la Ciudad mediante convenios, y resulta viable hasta tanto se establezca el sistema definitivo de coparticipación.
Según la CSJN, este sistema de asignación de recursos a la Ciudad no debe concebirse como una liberalidad de la Nación producto de un supuesto poder para reglar el flujo que recibe la Ciudad. Ello permite concluir que, tanto la transferencia de competencias, servicios o funciones como la determinación del nivel adecuado de recursos, son procesos que se cumplen mediante actos concertados del Estado Nacional y de la Ciudad, lo que surge también de las normas que rigen las mencionadas transferencias de funciones.
Sobre la base de estas consideraciones, la CSJN consideró verificada la verosimilitud del derecho invocada por la Ciudad, en función de que ni la reasignación de recursos establecida en el Decreto N° 735/2020, ni la que luego dispuso la Ley N° 27.606 han sido aprobadas por la Ciudad, ni previa ni ulteriormente.
La CSJN dijo también que la sujeción al proceso de transferencia de competencias a la aprobación por ambas jurisdicciones tiene una implicancia adicional. Una vez operada la transferencia, el Estado Nacional no puede reducir unilateralmente ex post facto el nivel de los recursos comprometidos para la financiación del gasto que irrogue el servicio.
Ahora bien, teniendo en cuenta que se trata de una medida cautelar, y que existe una controversia entre las partes respecto del costo del servicio de seguridad transferido, es que la CSJN decidió fijar provisoriamente el porcentaje a transferir en el 2,95%, en lugar del 3,5% que había solicitado la Ciudad. La CSJN destaca que este porcentaje surge de la parte que corresponde a la Nación en la distribución primaria, sin disminuir la correspondiente a las provincias.
La medida cautelar subsistirá hasta que se dicte sentencia definitiva en la acción principal. Con esta decisión, la CSJN le da -prima facie- un fuerte respaldo a la posición sostenida por la parte actora, en línea con la relevancia de la cuestión debatida que no solamente ha incidido a la propia Ciudad, sino también a cada uno de sus ciudadanos, quienes indirectamente vieron incrementada la carga tributaria de diversas maneras producto de la menor participación en la recaudación asignada conforme al Decreto cuya constitucionalidad se ha cuestionado.
Para mayor información, por favor contactar a Manuel M. Benites, L. Marcelo Núñez y Facundo Fernández Santos.
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Federal Coparticipation: the Supreme Court grants a preliminary injunction in favor of the City of Buenos Aires
On December 21, 2022 the Argentine Supreme Court (the “Supreme Court”) granted a preliminary injunction in favor of the City of Buenos Aires (“CABA” or the “City”), ordering the National Government to transfer on a daily and automatic basis an amount equal to 2.95% of the coparticipation funds defined in Section 2 of Law No. 23,548. The transfers must be made by Banco Nación Argentina. It also ordered the National Government to refrain from applying Law No. 27,606 during the proceedings.
The dispute arose as a consequence of the enactment by the National Government of Decree No. 735/2020 of September 9, 2020, which reduced from 3.5% to 2.32% the share of the City in the proceeds of national taxes subject to coparticipation as established in Section 2 of Law No. 23,548 to 2.32%, until the approval by the Argentine Congress of the transfer of security powers and functions in non-federal matters exercised by the City. The Decree also provided that from the approval by Congress of the transfer of the security functions, the share of CABA in the national taxes subject to Law No. 23,548 will be 1.4%.
Subsequently, in December 2020, Law No. 27,606 was enacted by Congress, which approved the “Agreement for the Progressive Transfer to the Autonomous City of Buenos Aires of Security Powers and Functions in All Non-Federal Matters Exercised in the Autonomous City of Buenos Aires” (the “Transfer Agreement”), signed between the National Government and the City.
Pursuant to said law and until the coming into force of the Transfer Agreement, whereby the parties must agree on the amount of the expenses related to the security functions transferred to the City, the National Government will transfer one twelfth of twenty-four thousand five hundred million pesos ($24,500,000,000) on a monthly and automatic basis on account of the amount to be finally agreed, adjustable according to a combined index provided for in the same law.
Thus, since the coming into force of Law No. 27,606, the share of the City in the amount subject to coparticipation was reduced to 1.40%, plus the amount mentioned in the previous paragraph. It must be pointed out that before, the share of CABA was of 3.5%, percentage that was the result of several decrees of the National Government and Law No. 27,429 (that approved the Fiscal Consensus of November 16, 2017), which in all cases were enacted with the consent of CABA.
The Government of the City filed an action before the Supreme Court, seeking a declaration that Decree No. 735/2020 and Law No. 27,606 were in conflict with the Argentine Constitution, and also filed a motion for a preliminary injunction, which was granted by the Court under the terms described above.
The ruling of the Supreme Court recognizes the City the character of “city constitutionally federated” (according to Section 129 of the Argentine Constitution), and remarks that that delay in the enactment of a final system of coparticipation required by Section 75, paragraph 2 of the Argentine Constitution, does not allow the City to assume the position that it deserves in the federalism organized by the Constitution.
In view of the above, Decree No. 703/2003 established a solution whereby the resources coparticipated to the City derive exclusively from the share of the National Government in the funds subject to coparticipation according to Section 3 of Law No. 23,548, without reducing the share of the provinces. The ruling also states that the model of the aforementioned decree is based on the agreement between the National Government and the City, and it is viable until the definitive coparticipation system is established.
According to the Supreme Court, this system of allocation of resources to the City should not be conceived as a liberality of the Nation as a result of an alleged power to regulate the flow of funds delivered to the City. This leads to the conclusion that both the transfer of authorities, services or functions and the determination of the appropriate level of resources are processes that must be carried out by means of agreements between the National Government and the City, which also results from the rules governing the aforementioned transfer of functions.
On the basis of these considerations, the Supreme Court considered that the City has a plausible right, given that neither the reallocation of resources established in Decree No. 735/2020, nor the one later established by Law No. 27,606, had been approved by the City, either previously or subsequently.
The Supreme Court also said that submitting the process of transfer of competences to approval by both jurisdictions has an additional implication. Once the transfer has taken place, the National State cannot unilaterally reduce ex post facto the level of resources committed for the financing of the expenditure incurred by the service.
It must be noted that since the ruling only granted a preliminary injunction, and that there is a dispute between the parties regarding the cost of the transferred security functions and services, the Supreme Court decided to provisionally set the percentage to be transferred to the City at 2.95%, instead of the 3.5% requested by the City. The Supreme Court emphasizes that this percentage arises from the National share of the primary distribution, without reducing the provinces' share.
The preliminary injunction will remain in place until the final judgment in the main action is issued. With this decision, the Supreme Court gives -prima facie- strong support to the position of the City, in line with the relevance of the debated issues, which has not only affected the City itself, but also each of its citizens, who indirectly saw their tax burden increased in various ways as a result of the lower share of the funds coparticipated to the City under the decree and the law subject to constitutional challenge by the City.
For further information, please refer to Manuel M. Benites, L. Marcelo Núñez and Facundo Fernández Santos.
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