I. Introducción
La sanción de la ley 27.401 introdujo en el ordenamiento argentino un régimen específico de responsabilidad penal aplicable a las personas jurídicas privadas por determinados delitos contra la Administración Pública. Junto con ese cambio, la ley otorgó relevancia normativa a los Programas de Integridad, concebidos como sistemas internos destinados a prevenir, detectar y corregir irregularidades y actos ilícitos.
Durante los primeros años de vigencia de la ley citada, buena parte del desarrollo jurídico y de la práctica profesional puso el foco en determinar cómo debía diseñarse un Programa de Integridad adecuado. El análisis se orientó hacia la elaboración de códigos de ética, políticas anticorrupción, reglas aplicables a la interacción con el sector público, procedimientos de debida diligencia sobre terceros, canales de denuncia, investigaciones internas, capacitaciones y evaluaciones de riesgos.
En el presente analizaremos un caso que configura un antecedente respecto al análisis judicial de los Programas de Integridad.
Es preciso aclarar que, si bien la Sala II de la Cámara Federal confirmó inicialmente los procesamientos dispuestos en primera instancia de las personas jurídicas involucradas por incumplimiento a la Ley de Responsabilidad Penal Empresaria, esa decisión fue posteriormente anulada por la Cámara Federal de Casación Penal al considerar que no se había dado adecuada respuesta al planteo vinculado con la aplicación temporal de la ley 27.401. Tras el reenvío, la propia Sala II volvió a examinar la cuestión y, por mayoría, entendió que el delito de cohecho activo atribuido a las sociedades debía considerarse consumado con anterioridad a la entrada en vigor del régimen de responsabilidad penal de las personas jurídicas. En consecuencia, concluyó que la ley 27.401 no podía ser aplicada retroactivamente y dispuso el sobreseimiento de las sociedades anónimas procesadas. La desvinculación de las sociedades se debió a una cuestión previa de legalidad temporal que impidió aplicarles el régimen de la ley 27.401.
Sin embargo, este devenir procesal sobre el cual no opinaré en el presente no elimina un aspecto novedoso del expediente: por primera vez un juez federal examinó concretamente la diferencia entre la existencia formal de un Programa de Integridad y su funcionamiento efectivo; y la Cámara Federal hizo suyo, en lo sustancial, ese análisis al revisar los procesamientos.
Con base en este caso podemos considerar qué cuestiones puede comenzar a observar la Justicia cuando debe determinar si un sistema de Compliance existía solo en el plano normativo o había sido efectivamente integrado al funcionamiento de la organización.
II. La ley 27.401: del diseño del Programa a su efectividad
La estructura de la ley 27.401 permite comprender por qué el análisis judicial de la efectividad del Programa de Integridad configura un aspecto esencial. A tal fin, analizaremos algunos de sus artículos: El art. 22 define al Programa como el conjunto de acciones, mecanismos y procedimientos internos de promoción de la integridad, supervisión y control orientados a “prevenir, detectar y corregir” irregularidades y actos ilícitos. Además, exige que guarde relación con los riesgos propios de la actividad, la dimensión y la capacidad económica de la persona jurídica. El Programa se define por la existencia de políticas y principalmente por los objetivos que debe cumplir.
El art. 23 profundiza ese criterio. Junto con sus contenidos mínimos del Programa, establece el análisis periódico de riesgos, los canales de denuncia, la protección de denunciantes, las investigaciones internas, la debida diligencia sobre terceros; y el monitoreo y evaluación continua de la efectividad.
El art. 8º establece que, al graduar la eventual pena, el juez debe considerar, entre otros factores, el incumplimiento de reglas y procedimientos internos, la omisión de vigilancia, la adecuación del sistema de control, la denuncia espontánea resultante de una actividad propia de detección o investigación interna y el comportamiento posterior de la persona jurídica.
El art. 9º es relevante, ya que la exención allí prevista exige, entre otras condiciones, que antes del hecho la persona jurídica hubiese implementado un sistema adecuado de control y supervisión cuya vulneración hubiera requerido un esfuerzo de quienes participaron en el ilícito; y que la eventual denuncia espontánea fuera consecuencia de una actividad propia de detección e investigación interna.
El Programa de Integridad tiene, por lo tanto, una dimensión necesariamente operativa. No basta con saber qué establecen sus políticas, sino que será necesario establecer qué ocurrió cuando esas políticas debieron ser utilizadas.
Los Lineamientos de Integridad aprobados por la Oficina Anticorrupción mediante res. 27/2018 y sus modificaciones son consistentes con este enfoque. Fueron concebidos expresamente como una herramienta destinada no solo a facilitar el diseño e implementación de Programas de Integridad, sino también a proporcionar pautas técnicas objetivas para su evaluación, lo cual incluye a la justicia. Por ello la cuestión adquiere así una dimensión probatoria: cuando el Programa llega al expediente judicial, la pregunta deja de ser exclusivamente si aquel existía y comienza a ser si el Programa funcionaba.
III. El caso judicial bajo análisis
La causa CFP 2876/2018 tuvo origen en la investigación de irregularidades vinculadas con distintas obras viales supervisadas por la Dirección Nacional de Vialidad. La investigación alcanzó la ejecución del Tramo II de la Ruta Nacional N.º 19, adjudicado a una unión transitoria integrada por dos sociedades anónimas.
Según la hipótesis desarrollada durante la instrucción, determinadas mediciones utilizadas en la certificación de avances de obra habrían sido manipuladas, generando pagos por trabajos que no se habrían ejecutado en la magnitud certificada. La investigación vinculó además aquellos hechos con pagos que habrían funcionado como retornos a funcionarios públicos.
El 14 de diciembre de 2024, el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal Nº 7 dictó un auto de mérito en el que procesó, entre otros imputados, a las dos personas jurídicas señaladas como prima facie responsables del delito de cohecho activo bajo el régimen de la ley 27.401 (el “Auto de Mérito”).
Es allí donde comienza el interés específico de este caso a los fines del presente análisis que, no obstante haber sido absueltas las personas jurídicas por la aplicación del principio de irretroactividad de la ley, lo que adquiere relevancia son los aspectos considerados en la valoración del Programa de Integridad.
IV. El programa existente y el programa aplicado
Las defensas de las sociedades procesadas acompañaron información destinada a demostrar la existencia e implementación de sus respectivos Programas de Integridad.
En tal sentido explicaron que el Programa había sido desarrollado con asistencia profesional externa y aprobado por el directorio. Se acompañaron, entre otros elementos, la declaración de compromiso de la alta dirección, el Código de Ética, políticas de integridad, procedimientos específicos para prevenir ilícitos, reglas sobre terceros y socios de negocios, un Código de Conducta de Proveedores, la designación de un oficial de cumplimiento y procedimientos de capacitación. Desde el punto de vista formal el expediente cumplía con las pautas de compliance: existían programas, políticas, habían sido designados responsables y se habían dado capacitaciones.
No obstante, ello, el juez procuró determinar si esos instrumentos habían adquirido operatividad real. Esa diferencia constituye el aspecto más relevante de todo el caso a los fines del presente análisis. Es preciso confirmar no solo si el Programa de Integridad estaba correctamente estructurado, sino si los procedimientos de control previstos habían sido aplicados frente a situaciones que podrían generar riesgos concretos.
V. El examen judicial de la implementación efectiva
El auto de mérito fue particularmente crítico respecto de la distancia que, según la valoración del juez, existía entre los instrumentos formales y la conducta efectiva de las organizaciones. El juez confrontó lo que el Programa decía que debía ocurrir con lo que la prueba permitía reconstruir que efectivamente había ocurrido. En la resolución dictada por la Sala II de la Cámara Federal al confirmar inicialmente los procesamientos de las personas jurídicas, señaló que el juez de grado había considerado que los mecanismos de control interno —cuya implementación competía al directorio— no habían sido aplicados. La resolución reprodujo entre las circunstancias valoradas, la insuficiencia de la documentación exigida a subcontratistas, la ausencia de revisión de contratos en ejecución, la falta de análisis de riesgo sobre determinadas contrataciones, la falta de adecuación de las capacitaciones al perfil de los empleados, la inexistencia de auditorías y la ausencia de una investigación interna después de conocido el proceso.
Y agregó una afirmación novedosa: consideró prima facie corroborada una “organización defectuosa”, que identificó con la ineficacia de los Programas de Integridad cuyas pautas habrían sido quebrantadas, junto con la tolerancia de los órganos societarios.
VI. “Organización defectuosa”
La ley 27.401 no establece expresamente como principio general que toda organización defectuosa sea penalmente responsable. Analicemos a tal fin algunos de sus artículos:
El art. 2º define los presupuestos generales de responsabilidad a partir de delitos cometidos directa o indirectamente con intervención de la persona jurídica o en su nombre, interés o beneficio. Por su parte, el art. 6º permite condenar a la persona jurídica aun cuando no hubiera sido posible identificar o juzgar a la persona humana interviniente, siempre que las circunstancias permitan establecer que el delito no podría haberse cometido sin la tolerancia de los órganos de la organización.
Por ello, la ineficacia de un Programa de Integridad no debería convertirse por vía interpretativa en un presupuesto autónomo de responsabilidad distinto de los previstos por la ley. Tampoco podemos concluir que una deficiencia de compliance determine, por sí misma, la comisión de un delito bajo la citada ley.
El incumplimiento del Programa de Integridad puede ser relevante para graduar una pena, conforme al art. 8º antes citado, así como considerar que su implementación adecuada es una de las condiciones de la exención prevista por el art. 9º. Su funcionamiento también puede aportar evidencia acerca de la intervención, vigilancia o tolerancia de una organización. Pero ello no autoriza a equiparar automáticamente “Programa ineficaz” con “persona jurídica penalmente responsable”, si no encuadra en los presupuestos previstos en la ley.
VII. El directorio y el gobierno del Programa de Integridad
Otro aspecto relevante surge de la referencia efectuada por la Cámara respecto a que la implementación de los mecanismos de control interno correspondía al directorio. Esto vincula el compliance con el gobierno corporativo, lo que implica que un Programa de Integridad no funciona en forma autónoma respecto de la estructura societaria. Necesita responsables, flujos de información, mecanismos de denuncia interna, recursos e independencia. Asimismo quienes poseen capacidad decisoria deben reaccionar cuando el sistema genera una alerta.
De allí que el examen judicial de un Programa pueda plantear preguntas propias del gobierno de la organización: ¿Quién debía conocer una determinada situación? ¿Qué información llegaba al directorio? ¿Quién tenía la responsabilidad de revisar una contratación riesgosa? ¿El oficial de cumplimiento tenía acceso a la información necesaria? ¿Las decisiones de “compliance” podían ser desplazadas por razones comerciales? ¿El órgano de administración supervisaba la implementación de medidas correctivas?
Estas cuestiones exceden el mero contenido documental del Programa. Describen la forma en que la sociedad es administrada y supervisada. Por eso, en línea con lo analizado en este caso, podemos considerar que la efectividad del Programa de Integridad puede transformarse en un indicador relevante del funcionamiento del sistema de gobierno corporativo, sin que ello implique identificar automáticamente cualquier deficiencia de “compliance” con una infracción societaria o penal de los administradores.
VIII. La debida diligencia sobre terceros como prueba de funcionamiento
El caso también demuestra la particular relevancia que puede adquirir la debida diligencia sobre terceros. Los Programas de Integridad acompañados al expediente contenían reglas destinadas a conocer la integridad y trayectoria de proveedores y otros socios de negocios.
La investigación judicial examinó si esas reglas habían sido efectivamente utilizadas respecto de determinadas contrataciones consideradas relevantes para la hipótesis delictiva. La cuestión resulta relevante, porque la debida diligencia no constituye una exigencia formal. Su finalidad es detectar relaciones, conflictos de interés, señales de alerta y riesgos que puedan hacer desaconsejable una contratación o exigir controles adicionales.
Desde esta perspectiva el caso que analizamos plantea una enseñanza práctica: no alcanza con acreditar que existe un procedimiento de “due diligence”; debe poder reconstruirse cuándo se utilizó, qué información produjo, quién analizó las alertas y qué decisión fue adoptada como consecuencia de ellas. En otras palabras, el control desde el cCompliance depende de su trazabilidad.
IX. Capacitación, auditoría e investigación interna
Respecto de la capacitación, se considera evidente distinguir entre la existencia de registros de cursos y la verdadera adecuación de sus contenidos a las funciones y riesgos de quienes los reciben. Respecto de las auditorías, la cuestión no se agota en establecer si fueron previstas por el Programa de Integridad, sino en determinar si fueron practicadas y si sus resultados generaron respuestas. Respecto de la investigación interna, la observación de la Cámara sobre la ausencia de una investigación (”sumario interno”) después del conocimiento de la causa adquiere especial relevancia.
La ley 27.401 contempla expresamente entre los componentes posibles del Programa de Integridad un sistema de investigación interna que respete los derechos de los investigados y permita aplicar sanciones efectivas. En efecto el art. 9º de dicha ley relaciona la eventual exención con una denuncia espontánea originada en actividades propias de detección e investigación.
Ello no significa que ante toda irregularidad se deba efectuar una investigación formal idéntica. Entendemos que ello debe ser proporcional al riesgo y a la información disponible. Pero es preciso señalar que una organización que recibe señales suficientemente graves y permanece inactiva encontrará mayores dificultades para sostener posteriormente que sus mecanismos de detección y reacción operaban de manera efectiva.
X. Prevención, detección y reacción institucional
La estructura de la ley 27.401 permite sistematizar las enseñanzas del caso a partir de tres dimensiones:
La primera es la prevención. Allí se encuentran las políticas, la evaluación de riesgos, las capacitaciones, los controles, la debida diligencia y las medidas destinadas a disminuir razonablemente la posibilidad de comisión de ilícitos.
La segunda es la detección. Un sistema razonable debe asumir que determinados incumplimientos pueden ocurrir pese a los controles preventivos. Necesita, por ello, canales de denuncia, auditorías, sistemas de monitoreo y procedimientos que permitan advertir señales de alerta.
La tercera dimensión es la reacción institucional. Cuando el riesgo se materializa, adquiere relevancia lo que hace la organización: si preserva evidencia, investiga, informa a las áreas y órganos competentes, adopta medidas disciplinarias o correctivas y modifica los controles que resultaron insuficientes.
La distinción es importante, porque permite comprender que un Programa de Integridad no debe ser concebido únicamente como un sistema destinado a evitar que algo ocurra. También debe estar preparado para funcionar cuando aquello que pretendía prevenir efectivamente ocurre.
XI. La dimensión probatoria del compliance
Un Programa de Integridad adecuadamente implementado genera evidencia acerca de su propio funcionamiento: las evaluaciones de riesgos producen matrices e informes, las capacitaciones dejan registros, las due diligences generan información, las denuncias producen actuaciones, las investigaciones internas dejan constancia de las medidas practicadas, las auditorías generan hallazgos y recomendaciones, las decisiones del directorio quedan documentadas en actas, las medidas correctivas pueden ser seguidas y testeadas. Todo ello genera una historia institucional (”track record”) de compliance verificable. Por esta razón, cuando el Programa de Integridad llega a un proceso judicial, puede adquirir una dimensión probatoria que trasciende su función preventiva original.
En efecto, consideramos que en la preparación e implementación de un Programa de Integridad no se trata de diseñar sistemas destinados exclusivamente a preparar una futura defensa penal, sino que un sistema que funciona deja necesariamente evidencia de lo actuado. Por ello, frente a una investigación posterior, la compañía podrá necesitar demostrar no solo que existía determinado procedimiento, sino quién lo aplicó, qué información produjo, qué decisión se adoptó y qué ocurrió después.
En ese sentido el verdadero problema de un Programa de Integridad puramente formal no radica solamente en su debilidad preventiva, sino que, llegado el momento de explicar el comportamiento de la organización, puede no existir evidencia capaz de demostrar que sus mecanismos internos tuvieron alguna incidencia real.
XII. El límite temporal del caso
Cualquier análisis actual del caso debe considerar su evolución procesal posterior como fue señalado al principio del presente.
El 10 de abril de 2025, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal confirmó inicialmente los procesamientos de las dos sociedades procesadas bajo la ley 27.401. Sin embargo, el 15 de julio de 2025 la Sala IV de la Cámara Federal de Casación Penal anuló ese pronunciamiento respecto de las personas jurídicas y ordenó el reenvío de las actuaciones. Las defensas habían planteado que la ley 27.401 entró en vigor el 1 de marzo de 2018, mientras que el núcleo del acuerdo de cohecho atribuido a las sociedades habría ocurrido con anterioridad. Casación consideró que ese planteo, directamente vinculado con los principios de legalidad e irretroactividad de la ley penal, no había recibido una respuesta suficientemente fundada.
Luego del reenvío, el 21 de agosto de 2025 la Sala II volvió a pronunciarse. Por mayoría entendió que el delito atribuido a las personas jurídicas debía considerarse consumado antes de la entrada en vigor del régimen y dispuso sus sobreseimientos. Conforme a ello, no puede afirmarse que exista una decisión firme que haya establecido la responsabilidad penal de las empresas sobre la base de la ineficacia de sus Programas de Integridad. Los procesamientos fueron dejados sin efecto por la imposibilidad de aplicar retroactivamente la ley 27.401.
Pero lo destacable a los fines del presente es el hecho de que un juez y luego una Cámara examinaron concretamente la implementación de los Programas de Integridad y utilizaron ese examen como parte de la valoración provisoria de la actuación de las sociedades.
XIII. Programas implementados durante la secuencia investigada
Otro aspecto para considerar son los Programas de Integridad que son aprobados después de los hechos que dan origen a una investigación. Un Programa de Integridad implementado después del comienzo de una conducta no puede lógicamente ser evaluado como si hubiese tenido capacidad para prevenirla desde su inicio.
El juez de primera instancia entendió que determinados pagos posteriores formaban parte de una única contraprestación prolongada y, desde esa construcción, examinó la actuación de los programas ya implementados. La decisión posterior de Cámara que finalmente dispuso los sobreseimientos adoptó otra lectura temporal del delito. Esta diferencia demuestra que el análisis de efectividad del Programa no puede separarse del momento jurídicamente relevante del hecho.
Consideramos que para que un sistema sea valorado como mecanismo preventivo en los términos del art. 9º de la ley 27.401, debe existir con anterioridad al hecho del proceso.
XIV. El presente caso frente a los estándares contemporáneos de evaluación del compliance
El desplazamiento del compliance documental hacia el compliance efectivo tiene su reflejo en estándares internacionales.
La Recomendación Antisoborno de la OCDE de 2021 y su Good Practice Guidance on Internal Controls, Ethics, and Compliance parten de un enfoque basado en riesgos; y destacan la necesidad de monitorear y evaluar periódicamente los sistemas internos.
El Evaluation of Corporate Compliance Programs de la División Criminal del Departamento de Justicia de los Estados Unidos organiza, por su parte, su examen alrededor de tres cuestiones fundamentales: si el programa se encuentra bien diseñado, si cuenta con recursos y autoridad suficientes para ser implementado efectivamente y si funciona en la práctica.
Ello muestra que la evaluación del compliance tiende a concentrarse cada vez menos en la existencia formal de instrumentos y cada vez más en su integración real con el funcionamiento de la organización.
XV. Recomendaciones para fortalecer la efectividad del Programa de Integridad
El análisis del caso permite formular algunas recomendaciones prácticas para fortalecer la efectividad y trazabilidad de los Programas de Integridad:
La primera es que la existencia de un Programa de Integridad no debería confundirse con su eficacia.
La segunda es que los controles deben poder ser demostrados en funcionamiento, particularmente en áreas de riesgo como contratación de terceros, relaciones con funcionarios públicos, pagos y subcontrataciones.
La tercera es que la función de supervisión del directorio tiene relevancia cuando se examina quién debía asegurar que los controles fueran implementados.
La cuarta es que las investigaciones internas y la reacción posterior frente a una irregularidad pueden convertirse en elementos jurídicamente relevantes para reconstruir la conducta de la organización.
La quinta es probatoria: la eficacia del programa de Integridad necesita trazabilidad.
Y la sexta es metodológica: todo análisis del compliance debe distinguir cuidadosamente entre la inexistencia del programa, su deficiente diseño y su implementación ineficaz.
XVI. Conclusión
La importancia de este precedente judicial no reside en haber creado una doctrina definitiva sobre responsabilidad penal empresaria, dado que las sociedades involucradas fueron absueltas.
El caso permite observar qué ocurre cuando un Programa de Integridad deja de ser analizado desde la perspectiva de quien lo diseña y comienza a ser examinado retrospectivamente por quien debe reconstruir judicialmente el funcionamiento de una organización.
El juez puede comenzar a indagar si los controles fueron aplicados, si los terceros fueron realmente examinados, si las señales de alerta llegaron a quienes debían recibirlas, si se realizaron investigaciones, si el directorio ejerció supervisión y si las irregularidades produjeron consecuencias concretas. En este caso se muestra esa transición desde el compliance documental o formal hacia el compliance verificable o funcional.
La ineficacia de un Programa no constituye, por sí sola, un presupuesto autónomo de responsabilidad penal bajo la ley 27.401, pero cuando una persona jurídica es investigada, la distancia entre aquello que sus políticas decían y aquello que efectivamente hizo puede convertirse en un dato jurídicamente relevante. Esta es la principal enseñanza del caso desde la óptica del compliance.
En definitiva, la verdadera fortaleza de un Programa de Integridad no se demuestra el día en que el directorio lo aprueba, sino cuando aparece el riesgo para el cual fue creado y la organización puede reconstruir, mediante evidencia objetiva, cómo previno, detectó, investigó y respondió.
XVII. Referencias bibliográficas
1. Ley 27.401, especialmente arts. 2º, 6º, 8º, 9º, 22 y 23, BO 1/12/2017, TR LALEY AR/LCON/7UK8.
2. Oficina Anticorrupción, res. OA 27/2018, Lineamientos de Integridad para el mejor cumplimiento de lo establecido en los arts. 22 y 23 de la ley 27.401, 1/10/2018, TR LALEY AR/LCON/86LJ.
3. JNFed. Crim. y Correc. Nº 7, Secretaría N.º 14, causa CFP 2876/2018, auto de mérito del 14/12/2024.
4. CNFed. Crim. y Correc., Sala II, “M, F. D. y otros s/procesamiento”, CFP 2876/2018/9/CA5, 10/04/2025.
5. CFCasación Penal, Sala IV, “L. P. P. SA; L. L. SA s/recurso de casación”, CFP 2876/2018/9/CFC1, 15/07/2025.
6. CNFed. Crim. y Correc. Fed., Sala II, “M., F. D. y otros s/procesamiento”, CFP 2876/2018/9/CA5, 21/8/2025.
7. OECD, Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, OECD/LEGAL/0378, 26/11/2021, Anexo II, Good Practice Guidance on Internal Controls, Ethics, and Compliance.
8. U.S. Department of Justice, Criminal Division, Evaluation of Corporate Compliance Programs, actualización de septiembre de 2024.
Áreas de práctica
Artículo publicado en:
La Ley
